從2008年起至今，在中國爭議不斷的垃圾焚燒，正在演變成一場投資盛宴。

“十一五”的后三年加上“十二五”共八年時間，是中國垃圾焚燒產業的黃金時期——上海環境衛生工程設計院院長張益，近日在上海舉行的中國垃圾發電展望論壇上如此預言。

財新《新世紀》從這次會議上獲知，目前中國建成和在建的垃圾焚燒廠，總數超過160座；而“十二五”期間規劃的垃圾焚燒廠超過200座。也就是說，未來四年垃圾焚燒發電廠的數目可能增加2到3倍。

千億元蛋糕

增勢日益兇猛的垃圾如何處理，是擺在中國各級地方政府面前的難題。

目前，中國每年生活垃圾產生量超過3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸，約占世界總量的三分之一，并且以年均8％的速度增長。

在垃圾處理方式上，中國以填埋、焚燒和堆肥為主。填埋是目前主要方式，占比近一半；焚燒占比12％左右；堆肥不到10％；仍有30％的生活垃圾未能處理。

張益說，雖然填埋是主要方式，但處理比較初級，而且有占地多、臭氣不易控制、穩定周期長、存在污染風險等問題。與之相比，焚燒方式占地小，穩定化速度快，減量效果好，臭氣容易控制。對于人口密度大、土地緊缺的大城市來說是一個理性的選擇。

中國城市環境衛生協會技術咨詢中心總工程師施陽告訴財新《新世紀》記者，當前，中國垃圾處理的主要問題仍是無害化處理能力不足?！笆濉逼陂g，垃圾處理設施建設仍是首要任務。

施陽透露，“十二五”期間，全國將新增處理能力約40萬噸／日，新增投資約1400億元。此外還有一些續建項目需要追加投資，續建投資約300億元。收運轉運約360億元，存量治理約200億元，餐廚垃圾約90億元，垃圾分類約200億元，監管能力約50億元?！笆濉逼陂g中國在垃圾處理上的投資高達2600億元。

業內人士透露，2600億元大蛋糕中，超千億元將切給垃圾焚燒發電。

據介紹，國家環保部門內部對于垃圾處理的方向一直有兩派意見。一為主燒派，一為反燒派，雙方一直僵持不下。

這種局面在2011年4月發生了變化。國務院印發《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，明確指出，土地資源緊缺、人口密度高的城市，要優先采用焚燒處理技術。

此后，各地垃圾焚燒項目紛紛上馬，但均低調推進。山東省、浙江省各自規劃了20座；福建省規劃了17座；江蘇省、廣東省分別規劃了14座和13座。

張益透露，未來上海市將建設11座垃圾焚燒廠，最小的日處理能力800噸，最大的3000噸，加在一起1.6萬噸。在上海引起廣泛爭議的御橋垃圾焚燒廠，日處理能力為1000噸。這就意味著上海還將增加16個御橋垃圾焚燒廠。

按照相關規劃，到“十二五”末，中國的垃圾焚燒廠總數將超過300座，日處理能力將達到30萬噸，占垃圾處理總量的30％。

顯然，在“十二五”期間，中國將迎來垃圾焚燒項目的“大躍進”。

鄰避難題

中國選擇的這條路，注定不會平坦。目前各級政府正面臨兩方面的夾擊：一邊是城市周邊堆積如山的垃圾，另一邊是居民對于垃圾焚燒的反對聲。

據張益統計，從2007年6月北京由于居民反對而叫停六里屯垃圾焚燒廠建設，到2011年1月，全國至少發生了十次因為垃圾焚燒選址引發的群體事件，其中北京市三次，江蘇省三次，廣東省三次，上海市一次。

“都是經濟最發達，居民環保意識最強的地區，也是房地產升幅最高的地區?！睆堃嬲f。

談到中國垃圾焚燒污染現狀，中國環境科學研究院固體廢物污染控制技術研究所所長王琪認為，中國垃圾焚燒發展非?？?，但起點低。由于垃圾焚燒的物料差異很大，幾乎是來什么燒什么，對于污染控制非常困難。

在興建垃圾焚燒廠過程中發生群體性事件，不是中國的特例。發達國家和地區將這類現象稱為“鄰避運動”（參見本刊2011年第45期“‘鄰避運動’在中國”）。

“鄰避運動”最早出現在城市化進程中的歐美國家。起因是，垃圾處理廠、變電所、核能站、精神病院、監獄、殯儀館等設施，時常遭到附近居民的強烈反抗。居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard），居民希望保護自身生活領域，免受具有負面效應的公共或工業設施干擾。中文一般將此情形譯為“鄰避”或“鄰避情結”。

美國、日本和多個歐盟國家，以及中國臺灣地區等，最終通過嚴格的環境排放標準，透明的公眾參與制度，以及對設施周邊居民進行市政補貼（如建綠地、圖書館、就業優惠等措施），在一定程度上緩減了此問題。而在中國，這三方面均未成為制度，沖突因此不斷。

張益認為，中國因垃圾焚燒項目引發群體性事件的根本原因在于，原有垃圾焚燒廠標準偏低，管理力度不夠，造成煙氣超標、臭氣擾民的現象。

另兩個重要原因，一為土地價格、房產價格持續推高，加重了居民對于環境質量的要求；二為二噁英的污染引起居民的恐慌。他認為，二噁英污染目前有可能被人為放大了。

張益還談到第四個不可忽視的原因——相關地方政府過去定位不當，招投標過程不規范，使得垃圾焚燒企業的運行管理上不夠規范。他說，對于新建和已建的垃圾焚燒廠，應該嚴格監控、嚴控污染。

未準備好的標準

雖然各地的垃圾焚燒項目正在大干快上，但是垃圾焚燒項目如何管理、如何避免各種污染，卻還沒有一個明確標準。由環保部牽頭修訂、原定在2011年內出臺的《生活垃圾焚燒污染控制標準》，已經失約。

“本來2011年應該頒布的，但又有了新變化?！蓖蹒髡f。這一標準的制定非常困難，要考慮環境影響，又要考慮技術限制，還要考慮公眾影響和社會穩定，“壓力可想而知”。

中國現行的標準，是上世紀90年代末制定、2002年實施的。王琪指出，當時這個標準在國內沒有適當的參考對象。即便定了標準，比如二噁英的排放標準，其實也無法控制。

王琪認為，現在看，原有標準部分限制不合理、使用范圍對象不清，而且過分強調尾端控制，即對排放量的控制，不適應垃圾焚燒的工藝特性和污染特性。

對上述內容，王琪的研究團隊已經提交了修訂建議，其中對煙氣、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫及重金屬的限值都有大幅度降低，尤其是對于公眾最為關心的二噁英，限值也從1ng-TEQ／立方米，降低到0.1ng-TEQ／立方米（ng-TEQ，以納克計的毒性當量）。

“但這些限值仍然是針對尾端控制的?！蓖蹒髡f。由于垃圾焚燒爐主要在開機和關機時污染最大，因此他們建議在操作過程中，在開機后將爐內溫度升至規定溫度后，才開始投料；而在關機后，仍然需要繼續鼓風三個小時，維持爐內的溫度。

對于引起廣泛爭議的選址問題，新的標準（征求意見稿）并未有太大改觀。根據此前標準，生活垃圾焚燒廠選址需符合當地城鄉建設總體規劃和環境保護規劃，并符合當地的大氣污染防治、水資源保護、自然保護的要求。新標準在此基礎上，添加了一條新要求：在選址時，至少要對三個備選廠址進行環境影響評價后，通過合法、科學的程序來選擇、確定。

同濟大學污染控制與資源化國家實驗室的趙由才教授告訴財新《新世紀》記者，對于垃圾焚燒項目與居民區最小邊界的規定，新的標準仍然是300米。

300米的標準，是參照2008年9月環保部和國家能源局聯合發布的《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》確定的。趙由才認為，這個距離應該在3公里。他說，其實300米范圍內污染并不大，反而是1公里以外污染最大，超過1公里以后衰減比較快。

學者普遍認為，新標準征求意見稿中極大的缺陷，是仍然未將公眾參與和認可作為垃圾焚燒項目落地的前提。不管在主燒派還是反燒派看來，垃圾焚燒項目與周邊居民的和諧，在中國就是一個無解的難題。

中國的主燒派，曾經通過援引歐美的數據，來說明垃圾焚燒廠二噁英排放程度很低。

數據顯示，根據美國環境署（EPA）統計，美國生活垃圾焚燒發電廠二噁英年排放當量從1987年的1000克下降到2002年的12克。在1990年德國生活垃圾焚燒二噁英年排放量約占全部的近三分之一，而到2000年，這一比例下降到不足百分之一。

但是，這只能說明美國和德國在治理垃圾焚燒污染過程中取得的成就，無法說明中國現在是處在美國1987年的狀態，還是2002年的狀態。而且中國環保部門始終拿不出任何關于垃圾焚燒廠二噁英排放量的數據。

幾位研究者指出，以中國目前的垃圾焚燒量估算，每年要產生100多萬噸的焚燒飛灰。但除上海、廣州等少數城市，大多數生活垃圾焚燒飛灰未得到安全處置。即使是焚燒廠設計時提出了飛灰處理要求，但在實際運營過程中，由于焚燒飛灰產生量大，處理費用高或者缺乏處置設施，絕大多數飛灰也未能按要求進行處理，對環境造成極大危害。

爭議中潛行

盡管官方存在主燒、反燒兩種聲音，已建項目污染問題初露端倪，因選址產生的群體事件一再上演，但從“十一五”后三年（2008至2010年）起，中國垃圾焚燒廠卻開始大干快上。

專家認為，造成此局面的原因之一是審批權的下放。

垃圾焚燒項目的審批，在中國經歷了一個從收到放的過程。2006年6月的老82號文（《關于加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》），將垃圾焚燒發電項目的環評審批權上收到國家環?？偩?；而2008年9月的新82號文（《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》），又將垃圾焚燒發電項目的環評審批權下放到地方。

上海環境衛生工程設計院院長張益說，2006年6月第一個文件出臺的背景，是各地對焚燒環評的把握參差不齊，國家環?？偩终J為需要集中控制。在收權的兩年內，國家環保部門項目審批速度很慢，地方上意見很大，所以在2008年9月審批權再次下放。

此后，中國各地垃圾焚燒項目進入自己的“黃金時代”。一個事實是，現有100多座已建成和在建垃圾焚燒廠，主要是在2008年至今的近四年時間里興建的。2011年4月，國務院印發上文提到的《關于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，基本認可焚燒成為中國未來的垃圾處理主方向之一。

垃圾焚燒大躍進在中國的上演，其實還有經濟利益上的原因，即和發電利益相捆綁。中國的垃圾焚燒項目，絕大多數為垃圾焚燒發電項目，特點是前期投入大、運營成本低，且收益穩定豐厚。其收入來源，不僅包括垃圾處理補貼和售電收入，還包括稅收優惠、供熱收入、售渣收入等。

據業內估算，垃圾焚燒廠項目投資回收期為8至12年。目前中國垃圾焚燒項目主要采用BOT（建設-經營-轉讓）和BOO（建設-擁有-運營）兩種模式。兩模式對投資方的特許經營期一般均為25至30年。這相當于投資方最多可以凈賺22年。

以北京市朝陽區高安屯垃圾焚燒廠為例，其處理垃圾量為1600噸／日，全年53萬噸，年發電2億度，上網電量1.6億度，售電收入為1.04億元，折合每噸垃圾發電收入195元。經濟效益不僅比衛生填埋和堆肥高，和許多其他行業相比利潤也非常豐厚。

知情人士透露，過去有些垃圾焚燒廠為了提高發電量，故意在垃圾中摻煤，以賺取高額電價補貼。

財新《新世紀》記者得到的最新消息是，近期各地不少垃圾焚燒發電項目，為規避公眾對垃圾焚燒的敏感，將項目改稱“某某某生物質發電項目”。對此，有關專家指出，中國垃圾焚燒的出路，應當是嚴格的標準和透明的管理，以及合適的補償，這樣才能讓附近居民與這些設施和諧共處。